Слепой бюджет: каким будет секвестр

Планы сократить расходы примерно на 500 млрд рублей на фоне «не освоенного» за прошлый год триллиона не позволяют рассчитывать на осмысленную бюджетную политику, сообщает Forbes.

Вроде бы прочно вошедший в обиход бюджетополучателей ежегодный милый ритуал дележа «допов» (так на жаргоне именуют дополнительные нефтедолларовые доходы) сегодня уже вспоминается как сказочный сон из далекого прошлого. Впору говорить о формировании прямо противоположной традиции - ровно к моменту начала исполнения свежепринятого закона о федеральном бюджете даже правительству теперь становится очевидным, что он настолько не соответствует реалиям, что расходы нужно серьезно резать.

Вот и 2016 год начинается с реминисценций министра финансов Антон Силуанова о 1998 годе и интересной дискуссии о том, что можно называть секвестром, а что нельзя. Конечно, не грех лишний раз воскресить леденящий кровь призрак дефолта-98, который совершенно не случайно крепко-накрепко засел в подкорке мозга буквально у всех представителей нынешней российской элиты, но все же это воспоминание «по аналогии» - скорей всуе. Гораздо интересней история с труднопроизносимым словом на букву С.

Формально министр финансов прав: заявленное им всем ведомствам требование сократить незащищенные статьи расходов на 10% действительно секвестром не является.

Причина проста. Не только понятие секвестра как таковое, но и описание сколько-нибудь упорядоченной процедуры сокращения расходов бюджета в случае их нехватки были подчистую выкорчеваны из Бюджетного кодекса - то ли на волне безудержного оптимизма середины «нулевых», то ли чтобы загнать в самые дальние уголки памяти тот же жуткий призрак «девяностых». Так что само обращение министерства к бюджетополучателям с юридической точки зрения носит характер не более чем «технической рекомендации» в части текущего кассового исполнения бюджета (действующий бюджетный закон пока не отменен и даже до корректировки его еще очень и очень далеко).

Однако настоятельное приглашение ведомствам «пошукать по сусекам» представляется как минимум странным в свете вскрывшейся информации о недоизрасходованных в 2015 году по «закрытым» статьям 850 млрд рублей (а это ни много ни мало 5,4% совокупных бюджетных трат). Кроме того, по данным Счетной палаты, одни только остатки бюджетных средств на банковских депозитах за год выросли почти на 200 млрд рублей. Ведь за счет пресловутого «не-секвестра» Минфин надеется изыскать гораздо более скромную сумму - «всего» полтриллиона рублей.

На основании одной только этой информации можно сделать несколько важных выводов об отечественной бюджетной политике.

Во-первых, такая чудовищная расходная амплитуда между планом и фактом множит на ноль все велеречивые рассуждения о целевом характере расходов и тем более о «программном бюджете». Это действительно сильно: сначала проявляется неспособность вовремя и по назначению потратить каждый двадцатый бюджетный рубль по одним статьям, а затем звучит призыв порезать каждый тридцатый рубль бюджета следующего года, но уже по другим статьям!

Во-вторых, в правительстве то ли не знают, то ли не хотят знать реальное положение дел с расходованием бюджетных средств, что приводит к катастрофическим ошибкам. Становится очевидным, что продавленные скандальные решения об отказе индексировать пенсии и другие социальные выплаты (выручка около 500 млрд рублей), а также о конфискации накопительных пенсий (выручка 342 млрд рублей), шедшие вразрез и с действующим законодательством, и с логикой антикризисной экономической политики, и с ранее данными обещаниями, принимались без глубокого анализа исполнения бюджета и без рассмотрения существующих альтернатив.

Наконец, сам факт, что правительство и Минфин, по сути, спускают принятие решений о направлениях экономии на более низкий уровень, означает, что они не имеют ни малейшего представления, какие из расходов, не обусловленных нормативно, для страны в нынешней кризисной ситуации важнее, а какими, наоборот, можно пренебречь. Озвучены лишь традиционно неприкасаемые «оборонка» и «социалка» (которые, правда, тоже уже не могут чувствовать себя в безопасности - слишком велика бюджетная дыра), а в остальном ответственность переложена на ведомства. Подобная оптимизация «снизу вверх» имеет безусловные преимущества, но лишь подчеркивает бытующий ныне подход к бюджету как к бухгалтерскому документу, а не основному инструменту экономической политики в стране.

Если бы это было не так, правительство могло бы придерживаться одной из нескольких принципиальных стратегий.

Например, приоритизировать расходы, направленные на стабилизацию резко обваливающихся доходов населения - зарплат, пособий, трансфертов и пр. - с прицелом на скорейшее восстановление экономики за счет потребительской активности. Либо сделать акцент на максимальном сохранении уровня ассигнований на экономику и поддержку бизнеса в расчете на возобновление инвестиционного процесса. Либо, если чего-то стоят заклинания о необходимости модернизации и непреложной ценности в России «человеческого капитала», защитить от посягательств расходы на здравоохранение и образование.

Но ничего этого сделано, разумеется, не будет. Ведомства в меру испорченности рутинно порежут кому что менее дорого, правительство с этим уныло согласится, а Дума проштампует. Разумеется, пошумит чуть-чуть для приличия - ну, выборный ж год все-таки! В итоге сильные лоббисты оставят у себя побольше денег, слабые - поменьше. Обычные граждане продолжат ускоренно беднеть, стройки заморозятся, бюджетная сеть продолжит осыпаться. Ровно как в те самые «девяностые» - не столько «лихие», сколько «тощие».

И в сочетании с продиктованным непонятно какой логикой «маастрихтским» императивом «не более 3% бюджетного дефицита» экономическая политика страны, лишенная руля и ветрил, продолжит безысходно работать на тот же самый фетиш, что и все последние годы.

На кубышку. На неуклонно пустеющую кубышку.

Во-вторых, в правительстве то ли не знают, то ли не хотят знать реальное положение дел с расходованием бюджетных средств, что приводит к катастрофическим ошибкам. Становится очевидным, что продавленные скандальные решения об отказе индексировать пенсии и другие социальные выплаты (выручка около 500 млрд рублей), а также о конфискации накопительных пенсий (выручка 342 млрд рублей), шедшие вразрез и с действующим законодательством, и с логикой антикризисной экономической политики, и с ранее данными обещаниями, принимались без глубокого анализа исполнения бюджета и без рассмотрения существующих альтернатив.

Наконец, сам факт, что правительство и Минфин, по сути, спускают принятие решений о направлениях экономии на более низкий уровень, означает, что они не имеют ни малейшего представления, какие из расходов, не обусловленных нормативно, для страны в нынешней кризисной ситуации важнее, а какими, наоборот, можно пренебречь. Озвучены лишь традиционно неприкасаемые «оборонка» и «социалка» (которые, правда, тоже уже не могут чувствовать себя в безопасности - слишком велика бюджетная дыра), а в остальном ответственность переложена на ведомства. Подобная оптимизация «снизу вверх» имеет безусловные преимущества, но лишь подчеркивает бытующий ныне подход к бюджету как к бухгалтерскому документу, а не основному инструменту экономической политики в стране.

Если бы это было не так, правительство могло бы придерживаться одной из нескольких принципиальных стратегий.

Например, приоритизировать расходы, направленные на стабилизацию резко обваливающихся доходов населения - зарплат, пособий, трансфертов и пр. - с прицелом на скорейшее восстановление экономики за счет потребительской активности. Либо сделать акцент на максимальном сохранении уровня ассигнований на экономику и поддержку бизнеса в расчете на возобновление инвестиционного процесса. Либо, если чего-то стоят заклинания о необходимости модернизации и непреложной ценности в России «человеческого капитала», защитить от посягательств расходы на здравоохранение и образование.

Но ничего этого сделано, разумеется, не будет. Ведомства в меру испорченности рутинно порежут кому что менее дорого, правительство с этим уныло согласится, а Дума проштампует. Разумеется, пошумит чуть-чуть для приличия - ну, выборный ж год все-таки! В итоге сильные лоббисты оставят у себя побольше денег, слабые - поменьше. Обычные граждане продолжат ускоренно беднеть, стройки заморозятся, бюджетная сеть продолжит осыпаться. Ровно как в те самые «девяностые» - не столько «лихие», сколько «тощие».

И в сочетании с продиктованным непонятно какой логикой «маастрихтским» императивом «не более 3% бюджетного дефицита» экономическая политика страны, лишенная руля и ветрил, продолжит безысходно работать на тот же самый фетиш, что и все последние годы. На кубышку. На неуклонно пустеющую кубышку.

Олег Буклемишев

директор Центра исследования экономической политики экономического факультета МГУ